+7 (499) 938-65-94  Москва

+7 (812) 467-43-31  Санкт-Петербург

8 (800) 350-96-82  Остальные регионы

Бесплатная консультация с юристом!

Скрытые полномочия президента рф

Длительное отсутствие федерального закона Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Федерации» побудило законодательные собрания и глав администраций регионов обращаться в КС по поводу принимаемых на местах Уставов краев и областей. В январе и феврале 1996 КС принял постановления по делам об Уставах Алтайского края и Читинской области, в которых признал элементы «парламентской формы» государственного устройства (назначение высшего должностного лица исполнительной власти субъекта Федерации представительным органом власти, возможность подписания законов субъекта Федерации председателем Законодательного Собрания и др.) не соответствующими принципу разделения властей. В решении по Алтайскому уставу КС сформулировал свою правовую позицию, оставляющую регионам крайне узкий выбор допустимых форм государственного устройства: «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти». «Поскольку федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти (ст.5, ч.3), органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные». Конституция, как отмечает КС, не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав администраций. Но из смысла нескольких статей Конституции в их взаимосвязи вытекает, что высшее должностное лицо региона, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и не может быть избрано другой ветвью власти. Между тем, парламентская форма правления и после этого решения продолжала существовать в конституциях трех республик Российской Федерации (Алтай, Удмуртия, Хакасия), а в Мордовии и Дагестане главы республик избираются специальными представительными органами, более широкими, чем парламенты. Из конституционного принципа равенства субъектов Федерации следует, что система государственного устройства перечисленных республик должна быть также признана неконституционной, если кто-либо внесет запрос о ее конституционности (прежде всего речь идет об Удмуртии, поскольку Хакасия уже перешла, а Алтай — в процессе перехода к президентской форме). В проекте закона «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Федерации», который рассматривается Государственной Думой, парламентская форма устройства признается одним из допустимых вариантов. КС признал допустимым утверждение законодательным органом структуры администрации, но недопустимым — утверждение им же структуры Совета администрации — ее коллегиального органа. КС не отрицает возможности утверждения законодательным органом должностных лиц Администрации, но считает нарушением принципа разделения властей необходимость получения главой администрации согласия законодательного органа на их отставку. Право законодательного органа отправлять в отставку должностных лиц администрации по собственной инициативе, по мнению КС расценил, как ограничение полномочий главы администрации, которое, однако, может быть уравновешено правом главы администрации распускать законодательный орган. КС однозначно признал за главой администрации право промульгации (подписания и обнародования) законов, вследствие которого «закон, принятый законодательным органов власти, обретает силу правового акта единой государственной власти» и право вето. Эти полномочия могут быть уравновешены путем установления механизма преодоления вето и обязанности главы администрации подписать закон при определенных условиях. Но предусмотренные Уставами гарантии от невыполнения главой администрации этой обязаности, предусматривающие вступление закона в силу без подписи главы администрации, КС посчитал неконституционными. В обоих случаях особые мнения заявил судья Н.В.Витрук, а в первом — также Г.А.Гаджиев и Ю.Д.Рудкин.

В апреле 1996 года КС рассматривал спор о праве федерального законодателя требовать проведения выборов местного самоуправления в исторические сроки. Содержащаяся в указе Президента от 26 октября 1993 о роспуске местых Советов рекомендация провести выборы до июня 1994 года в большинстве регионов исполнена не была. Многие руководители регионов не торопились с новыми выборами, предпочитая сохранять вертикаль назначенных глав администраций. Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу 1 сентября 1995, потребовал провести выборы в течение 6 месяцев (до 1 марта 1996). Президент, соглашаясь с утверждением своих соратников, что «Россия к этим выборам не готова», издал 17 сентября указ, которым рекомендовал провести выборы в декабре 1996. После этого Дума направила в КС запрос о конституционности указа, а Президент — о конституционности закона. Запрос Думы по каким-то причинам не был рассмотрен, а запрос Президента слушался уже после того, как Дума, согласившись с предложенными Президентом сроками, приняла поправку к закону, которой заменила 6-месячный срок на 16-месячный. Тем не менее Президент и примкнувший к нему Глава Республики Коми считали, что предельный срок выборов вообще не должен быть установлен федеральным законом, поскольку вопрос этот относится к компетенции субъектов Федерации. КС признал, что федеральный законодатель имел такое право. Однако после завершения первых выборов федеральные органы уже не вправе устанавливать временные рамки для следующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности и независимости местного самоуправления. Важным вопросом для судьбы местного самоуправления в России было рассмотрение «Удмуртского дела» в декабре 1996, после которого у судей ушло почти два месяца на составление формулировки решения. Президент и депутаты Государственной Думы поставили под сомнение право органов власти субъекта Федерации «низводить» самоуправление с районного и городского на более низкий уровень, а в районах и городах заменять его органами государственной власти, формируемыми «сверху». Конституционный Суд постановил, что пока общие принципы организации системы органов государственной власти не установлены федеральным законом, субъекты Федерации вправе сами осуществлять правовое регулирование по предметам совместного с федеральным центром ведения. Территориальные органы государственной власти могут быть созданы, но только в административных единицах, непосредственно перечисленных в основном законе субъекта. Главы этих органов не могут назначаться сверху — следовательно Удмуртия может создать в своем составе, если захочет, несколько вполне самостоятельных образований (чтобы не сказать государств). Назначение сверху «государственных управляющих» на уровень местного самоуправления КС признал недопустимым. Судья Г.А.Гаджиев в своем особом мнении высказался за признание неконституционными еще нескольких положений удмуртского закона, а судья Н.В.Витрук, напротив, считает необходимым признать конституционными большинство норм закона, включая право вышестоящих органов власти назначать управляющих в муниципальные образования.

В современной политической истории России одним из способов политической борьбы неоднократно становилось досрочное снятие с должности лица или роспуск избранного органа путем принятия соответствующего законодательства, например — об упразднении должности (органа). Вопрос о возможности и условиях таких действий несколько раз ставился перед Конституционным Судом. В старом составе КС одним из самых заметных дел старого состава КС было «мордовское дело». Пост Президента Мордовии был упразднен парламентом, при том, что в этой должности находился человек, избранный населением республики на всеобщих выборах. Тогда, в 1993 году, КС посчитал, что вопросы переходного периода — порядок прекращения полномочий избранного лица — относятся к исключительной компетенции республики. В деле об апрельском референдуме КС посчитал вопрос о досрочных выборах федерального парламента и Президента вопросом, связанным с изменением Конституции, для решения которого по закону требуется большинство голосов от общего числа избирателей. Аналогичный вопрос затрагивался и в «удмуртском деле». КС признал, что полномочия избранных по ранее действовавшему закону органов местного самоуправления районов и городов не могли быть прекращены досрочно решением сверху; по требованию населения должны были проводиться референдумы; а при отсутствии таких требований полномочия могли быть сложены самими этими органами. Судья Г.А.Гаджиев в своем особом мнении занимает более жесткую позицию: он настаивает на необходимости переходного периода и ультраактивном действии прежнего законодательства в течение срока, на который упраздняемые органы были избраны. Гаджиев предлагает поставить между «досрочно» и «без учета мнения населения» запятую, поскольку каждое из этих обстоятельств в отдельности уже дает основание для признания оспоренных норм неконституционными. В декабре 1996 КС рассматривал вопрос о возможности отзыва депутата. В запросе Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда ставился под сомнение институт отзыва депутата Московской областной Думы, поскольку такой институт отсутствует на федеральном уровне (в законе «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы»). Можно было ожидать, что КС повторит тезис решения по Алтайскому уставу о необходимости применения субъектами Федерации федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Однако Конституционный Суд посчитал, что федеральный закон о статусе депутата принят не в соответствии со статьями 77 Конституции (об общих принципах организации федеральных и региональных органов власти), а в соответствии со статьей 71 (о системе федеральных органов власти), поэтому не может служить обязательным образцом для регионов. А федеральный закон об общих принципах организации системы органов государственной власти, который мог бы разрешить или запретить институт отзыва депутатов в регионах, отсутствует, поэтому до его принятия субъекты Федерации вольны вводить или не вводить этот институт у себя. Судьи Т.Г.Морщакова, М.В.Баглай и А.Л.Кононов в своих особых мнениях назвали институт отзыва депутата антидемократическим, а судья Н.В.Витрук посчитал, что вопрос должен был быть снят с рассмотрения КС, поскольку он не получил разрешения в Конституции и может анализироваться по существу только в увязке с региональным законом о системе выборов, что делает его предметом рассмотрения региональных уставных (конституционных) судов или судов общей юрисдикции.

Функции и полномочия президента РФ

Соотношение функций и полномочий Президента РФ

В соответствии с Конституцией России Президент является главой государства (п. 1 ст. 80), гарантом Конституции России, прав и свобод человека и гражданина. В порядке, установленном Конституцией, он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (п. 2 ст. 80). Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией России и федеральными законами, представляет Россию внутри страны и в международных соглашениях.

Приведенная выше статья 80 Конституции РФ в обобщенной форме определяет функции Президента. Его полномочия конкретизированы в последующих статьях гл. 4 Конституции, в других главах, а также в федеральных законах. Общерегулятивные нормы ст. 80, определяющие основы правового положения Президента отдельными исследователями интерпретировались как некие «общие полномочия, подразумевающие неопределенное количество конкретных полномочий» — «скрытые полномочия». Эти статутные положения Конституции о главе государства, в ряде Постановлений Конституционного Суда РФ, называются достаточными основаниями для принятия т. н. законозамещающих указов. Так, в Постановлении КС РФ от 30 апреля 1996 г. №11-П сформулирована позиция общего характера о том, что, поскольку Президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, то, следовательно, издание им указов, восполняющих пробелы в законах, не противоречит Конституции РФ. При этом введены ограничительные рамки — указы не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а действовать они могут только до принятия по данному вопросу законодательных актов.

Это интересно:  Как снизить налог на прибыль

Такая позиция КС РФ вызвала массу негативных откликов, в том числе в лице самих же судей Конституционного Суда (В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева, Н.В. Витрука): «Президент, принимая указы по вопросам, требующим законодательного решения, фактически присваивает властные полномочия Федерального Собрания, а это (как записано в части 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации) преследуется по федеральному закону. Но, видимо, никто не верит в реальность подобной угрозы, иначе представитель Президента Российской Федерации не заявил бы в заседании Конституционного Суда о том, что «нормотворчество с помощью указов Президента объективно будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством». Можно выразить лишь сожаление, что Конституционный Суд своим авторитетом оправдывает антиконституционную указную практику, основанную на целесообразности и так называемых «скрытых» полномочиях Президента Российской Федерации» [5] .

Другой пример: мотивировочной частью постановления Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с так называемым «урегулированием» вооруженного конфликта в Чеченской Республике, был легализован неизвестный ранее отечественной правовой доктрине и практике институт «скрытых» (подразумеваемых) полномочий Президента. Конституционный Суд официально признал, что для главы государства «закон не писан», и фактически предоставил ему карт-бланш во всех его действиях — в отличие от других государственных органов, для которых, по мнению Суда, перечень конституционных полномочий является закрытым. На основании проверки указанных указов Президента, дав расширительное толкование конституционного статуса Президента РФ, Конституционный Суд выдвинул концепцию прямого применения Президентом конституционных норм. Согласно позиции КС РФ, в случае, когда законодательная база несовершенна (пробельно, противоречиво, устарело (в данном случае КС РФ констатировал несовершенство законодательства об обеспечении обороны и безопасности страны), отсутствие в РФ надлежащей законодательной основы использования Вооруженных Сил РФ и других войск для обеспечения гарантий конституционного строя «существенно увеличивается значимость прямого применения конституционных норм», закрепленного в ст. 15 (ч. 1) Конституции РФ.

Как отмечает Л.А. Окуньков [6] , статус и полномочия Президента сформулированы в Основном законе России так, что на первое место выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали власти. Это предопределяет особое значение для Президента функций главы государства, они весомей и объемней, чем у федерального Правительства. Безусловно, одним из главных по значимости полномочий Президента является формирование политического курса государства. То есть, Президент выступает активным проводником политических реформ в рамках защиты конституционного строя.

Президентом инициируются федеральные законы, издаются указы, направленные на реформирование государственной власти, укрепление федеративных отношений, защиту прав и свобод граждан, развитие институтов гражданского общества.

Общие положения о выборах Президента РФ изложены в ст. 81 Конституции РФ. Президент РФ избирается на четыре года гражданами России на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Такое ограничении имеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого клана управляющих лиц, установления личной диктатуры, закрытию притока в эшелоны власти новых свежих сил, политических деятелей нового поколения. В то же время, Конституция не закрывает путь способному политику, оправдавшему себя на должности Президента, к выдвижению на другой срок, кроме очередного. Бывший Президент вполне может вновь участвовать в выборной гонке, лишь бы этот новый срок был отделен от первых двух «другим» президентством. Выборы Президента РФ в 2012 году могут быть в этом смысле показательными.

Детально вопросы выборов Президента урегулированы ФЗ №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги российскому народу и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом (ч. 1 ст. 92). Акт принесения присяги имеет важное юридическое значение: во-первых, это момент отсчета времени президентства, а во-вторых, это публичная клятва, обязывающая Президента верно служить на благо народа и государства.

Полномочия Президента РФ могут быть прекращены досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы нового Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий. Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства России. Исполняющий обязанности Президенте, в отличие от Президенте, не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России (ст. 92).

Институт «скрытых» полномочий президента в РФ и США

Под полномочиями обычно понимается официально предоставленное комунибудь право какой-либо деятельности, ведения дел.1 Отечественные правоведы по-разному смотрят на классификацию полномочий президента. Так, например, Краснов Михаил Александрович выделяет следующие полномочия по форме юридического закрепления правовых возможностей2 : конституционные, имплицитные, скрытые, законодательные. Под «скрытыми» полномочиями Краснов понимает полномочия, которые прямо не закреплены в Конституции, но предположительно вытекают из функций президента и ряда его конституционных полномочий.

Специальным видом скрытых полномочий выступают имплицитные полномочия, то есть, неявные, непубличные полномочия. Специфика имплицитных полномочий при этом такова, что не всегда можно оценить законность их использования. Дело в том, что имплицитные полномочия реализуются не в указах и распоряжениях, а в режиме, так сказать, аппаратном в поручениях как письменных, так и устных, резолюциях на документах, устных указаниях, даваемых как на встречах с теми или иными должностными лицами, так и в телефонных разговорах. На наш взгляд, имплицитные полномочия не могут выступать не только самостоятельным видом полномочий, но и входить в состав скрытых, поскольку сама природа их не позволяет относить к полномочиям. Впервые с проблемой квалификации понятия «скрытые полномочия» Конституционный суд РФ столкнулся в 1995 г. при рассмотрении актов, положивших начало военным действиям в Чеченской Республике. В тексте самого постановления не применяется понятие «скрытые» полномочия, но говорится следующее: «…из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке.

Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83– 89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которой указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации».1 Таким образом, Конституционный суд ввел два условия, легитимирующих применение «скрытых» полномочий: а) ограниченность рамками принципа разделения властей (фактически речь идет о том, что такие полномочия должны логически вытекать из функционального предназначения данного института и не затрагивать компетенцию других институтов); б) отсутствие противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Таким образом, Президент в данной ситуации применил полномочия, прямо не предусмотренные Конституцией РФ. Необходимо отметить, что не все судьи поддержали предложенную концепцию и выразили свое особое мнение. Достаточно резко по этому поводу высказался В.Д. Зорькин: «Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывают, а то, что ее оправдывает (т. е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть, разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя» Проблема скрытых» полномочий не разрешилась данным делом. В 1996 г. Конституционный Суд РФ рассматривал другой Указ Президента РФ Б. Н. Ельцина2 , согласно которому устанавливалась возможность временного назначения Президентом РФ глав администраций (губернаторов). Кстати, тогда Суд признал конституционным право президента назначать их лишь до принятия соответствующего законодательства и проведения выборов в регионах, подчеркнув принципиальную необходимость избрания губернаторов. Развитие вопроса о «скрытых» полномочиях главы государства наблюдается и в последующем решении Конституционного Суда в Постановлении от 30 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации». Несомненно, что вышеназванные акты Конституционного суда на момент их принятия отражали интересы власти и легитимировали её власти. Однако

необходимо отметить, что принятие Президентом РФ обсуждаемых указов зачастую было необходимо и в некоторых случаях было продиктовано соображениями безопасности государства. Времени на обсуждение закона на тот момент не было, да и результат обсуждений в палатах Федерального Собрания, с учетом большого количества в них представителей, не разделяющих политику Бориса Николаевича Ельцина, предсказать было сложно.

Стране нужны были оперативные решения текущих социальноэкономических вопросов, и Борис Николаевич Ельцин исполнил их. В условиях становления государства законность отходила на второй план, власть руководствовалась, в первую очередь, принципами целесообразности.1 Становление же института скрытых полномочий президента в Америке происходило много раньше американская Конституция, вступившая в силу 28 июля 1788 г., установила, что исполнительная власть в стране вверяется президенту. Следуя структуре ст. I, где отображены полномочия конгресса, ст. II перечисляет конституционные права президента, которые являются «примерными» и не носят исключительный характер.

Это интересно:  Обязательная диспансеризация в 2019 году

Это впоследствии раскрыл Верховный суд в деле «Майерс против США»2 , где определил, что президентские права и обязанности могут вытекать из заключенных в Основном законе. Кроме того, дело «МакКаллох против Мэриленда»3 , подтвердило, что конгресс может выбирать средства для совершения предусмотренных ст. I полномочий. Толкование судьи Маршалла, принявшего это решение, может применяться и к 3 разделу ст. II, согласно которой президент обеспечивает точное соблюдение законов, а именно он обладает подразумеваемым правом определять, какие средства необходимы ему для этого. А.А. Мишин, обобщив взгляды американских правоведов, выделил полномочия американского президента по источнику возникновения, подразделив их на следующие группы: полномочия, прямо предусмотренные Конституцией; полномочия, которые считаются подразумеваемыми или присущими президенту как высшему должностному лицу государства, и полномочия, которые делегируются президенту конгрессом.4 Полномочия второй группы не содержатся в Конституции, а выводятся из ее духа, из потребностей практической политики.

Принято считать, что в состав привилегии исполнительной власти включены два конвенционных права президента. Во-первых, это право на конфиденциальность, по которому он может отказать конгрессу в его требовании представить информацию и документацию, касающуюся самого процесса принятия решений исполнительной властью. Вовторых, сотрудники исполнительной власти, и прежде всего аппарат Белого дома, не могут быть обязаны свидетельствовать перед комитетами конгресса о внутренних отношениях в ведомстве президента. В соответствии с меморандумом Президента Рейгана, изданном в 1982 г., привилегия используется как чрезвычайное полномочие только в тех случаях, когда раскрытие информации по запросам конгресса может подорвать национальную безопасность страны, нарушить порядок ведения переговоров или выйти за рамки компетенции парламента. Поставил под угрозу конституционное благосостояние знаменитый «Уотергейтский скандал» 1974 г., когда Президент Р. Никсон отказался предоставить расследовательскому подкомитету сената магнитофонные записи прослушивающих устройств, заявляя, что он осуществляет абсолютную привилегию исполнительной власти, чтобы сохранить приватность его консультаций с кабинетом, а также защитить исполнительную власть от вторжения законодательной ветви.

Правомерность подразумеваемых полномочий президента в США остается дискуссионной. Глава исполнительной власти может сделать все, что диктуется интересами нации, если это прямо не запрещено Конституцией или законом. Слияние в одной выборной должности достоинств короля и власти премьер-министра указывает на то, что государственное управление в США приближено к форме «конституционной диктатуры», допуская наличие подразумеваемых прав. Из всего вышесказанного мы можем сделать вывод о том, что политические и правовое процессы оказали влияние на становление института «скрытых» полномочий. Из-за того, что в России институт президентства еще молод, необходимость данного института еще до конца не познана потому, что современное российское общество связывает институт президента с личностью, которая занимает этот пост, а не с нормами, прописанными в Конституции.

В США, в стране с традиционной системой президентства, личность президента не так важна, как важны права и запреты, установленные для него Конституцией, законодательством, судом, конгрессом. Но существует другая проблема ни в США, ни в России не выявлены четкие границы власти президента, и поэтому появление новых конфликтов неизбежно.

Единственно, ясно следующее, что доктрина подразумеваемых полномочий президента неразрывно связана с его статусом гаранта Конституции и призвана к обеспечению конституционных положений таким образом, при котором все органы государственной власти могут выполнять задачи в пределах своей компетенции. И мы видим путь урегулирования возможных конфликтов в нормативном оформлении уже выявленных «скрытых» полномочий президента и в формировании такой законодательной базы, которая бы исключала неясность в разграничении полномочий Президента и трех ветвей власти.

Скрытые полномочия Президента РФ

Автор Жанат Султанович Тлеубаев — аспирант кафедры теории государства и права и конституционного
права Челябинского государственного университета.

Опубликовано в Вестнике Челябинского государственного университета. Серия Право № 27 (281) 2012.

Фото: Кашира. Городская зарисовка. Фото AFP

Для того чтобы дать определение скрытым полномочиям Президента, необходимо, на наш взгляд, определиться с понятием «полномочие». В словаре В.И.Даля есть слово «полномочить», т.е. кого-то уполномочивать, передавать свою власть [1]. В словаре С.И.Ожегова и Н.Ю.Шведовой под полномочиями понимается официально предоставленное кому-нибудь право какой-либо деятельности, ведения дел [2].

Итак, под полномочиями Президента понимается предоставленное (делегированное) главе государства Конституцией и федеральными законами право осуществлять деятельность, прописанную в Конституции и в федеральных законах.

Соответственно, полномочия Президента могут быть конституционными и законодательными. В первом случае мы говорим о полномочиях Президента, предоставленных ему Конституцией, во втором — о полномочиях, предоставленных Президенту федеральными законами.

М.А.Краснов выделяет следующие полномочия президента по форме юридического закрепления правовых возможностей [3]:

— конституционные;
— имплицитные;
— скрытые;
— законодательные.

Под имплицитными понимаются неявные, подразумеваемые полномочия. Специфика имплицитных полномочий в то же время такова, что не всегда и далеко не сразу можно оценить законность их использования. Например, если Президент РФ дает какое-то устное поручение Генеральному прокурору РФ, то это вряд ли можно считать законным, учитывая теоретическую независимость прокуратуры, хотя такая независимость кажется весьма относительной, но в соответствии с Конституцией России она существует. Однако глава государства имеет возможность, например, «предложить внимательнее разобраться с конкретным делом» , и тогда формально оно вряд ли может быть сочтено незаконным, поскольку у Президента РФ есть конституционный аргумент: он является гарантом прав и свобод граждан.

На наш взгляд, скрытые полномочия и имплицитные полномочия есть одно и то же. В обоих случаях мы говорим о подразумеваемых полномочиях Президента РФ, которые прямо не указаны в законодательстве, но которые вытекают из его основной деятельности. Опыт исторического развития показывает, что во всех странах на молодую республику покушается глава государства, который при поддержке своих сторонников, а то и массы консервативно настроенного населения пытается установить свою единоличную власть в стране, более или менее жесткую диктатуру. Россия не является исключением. В сентябре 1993 г. Конституционный Суд РФ безоглядно встал на защиту республики во главе с Верховным Советом РФ, за что поплатился приостановлением его деятельности [4]. Это было показательным для судей Конституционного Суда. В обществе, где не уважают право и конституцию или еще не сложилось уважения к новой власти, новым законам, суду не на кого опереться. При наличии всех деклараций о независимости суда он остается беззащитным перед лицом власти. Этим можно оправдать многие последующие решения Конституционного Суда РФ, обеспечивавшие укрепление президентской власти в России.

Впервые с проблемой квалификации понятия «скрытые полномочия» Конституционный суд РФ столкнулся в 1995 г. при рассмотрении актов, положивших начало военным действиям в Чеченской Республике [5].

В тексте самого Постановления Консти­ту­ционного суда РФ от 31 июля 1995 года не применяется понятие «скрытые» полномочия, но говорится следующее: «…из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83–89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которой указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации» [6].

Таким образом, Конституционный суд посчитал, что в данном деле поручение Президента соответствующим структурам навести порядок на территории Чеченской Республики без введения режима чрезвычайной ситуации не противоречит нормам Конституции РФ. При этом Суд ввел два условия, легитимирующих применение «скрытых» полномочий:

а) ограниченность рамками принципа разделения властей (фактически речь идет о том, что такие полномочия должны логически вытекать из функционального предназначения данного института и не затрагивать компетенцию других институтов);

б) отсутствие противоречия Конституции РФ и федеральным законам.

Таким образом, Президент в данной ситуации применил полномочия, прямо не предусмотренные Конституцией РФ.

Необходимо отметить, что не все судьи поддержали предложенную концепцию и выразили свое особое мнение. К примеру, Н.В.Витрук выразился так: «Институт „скрытых (подразумеваемых)“ полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой. Признание существования „скрытых (подразумеваемых)“ полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства» [7].

Достаточно резко по этому поводу высказался В.Д.Зорькин: «Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни раз­гул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т. е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть, разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя» [8].

Б.С.Эбзеев не приемлет существования скрытых полномочий, утверждая: «Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости. Согласно части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности не по личному усмотрению, а в установленном Конституцией Российской Федерации порядке» [9].

Это интересно:  Как распечатать электронный больничный лист из 1с

Интересно мнение В.А.Шеховцова по данному вопросу: «Отказавшись высказать свое мнение относительно нарушения прав и свобод человека в Чечне федеральными войсками, включая само право на жизнь, Конституционный суд тем самым молчаливо одобрил акты, в которых суверенитет, территориальная целостность, государственная безопасность стоят выше прав человека. Тем самым нарушил главную статью Конституции — статью 2, объявившую высшей ценностью в России именно человека и его права и свободы» [10].

Примечательно, что дискуссия о «скрытых» полномочиях не завершилась данным делом. В 1996 г. Конституционный Суд РФ рассматривал другой Указ Президента РФ Б.Н.Ельцина, согласно которому устанавливалась возможность временного назначения Президентом РФ глав администраций (губернаторов). Кстати, тогда Суд признал конституционным право президента назначать их лишь до принятия соответствующего законодательства и проведения выборов в регионах, подчеркнув принципиальную необходимость избрания губернаторов.

Однако судья В.О.Лучин вновь выразил особое, причем эмоционально окрашенное, мнение: «Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: „Своя рука владыка“. Эта „саморегуляция“, не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства. Президент не может рассматривать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые „скрытые (подразумеваемые)“ полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними» [11].

Развитие вопроса о «скрытых» полномочиях главы государства наблюдается и в последующих решениях Конституционного Су­да РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 г. Конституционный Суд признал право Президента РФ осуществлять законотворческие функции в том случае, если по какому-то вопросу не принят закон. Это решение Суда открыло дорогу для формирования «указного права».

Судья В.О.Лучин в своем Особом мнении отметил, что данное решение подрывает принцип верховенства закона. Чтобы не умалять власть парламента, временные указы Президента, носящие характер закона, могли бы издаваться с условием одобрения их Федеральным Собранием [12].

Несомненно, вышеназванные акты Конституционного суда на момент их принятия отражали интересы власти и легитимировали действия власти. Однако необходимо отметить, что принятие Президентом РФ обсуждаемых указов зачастую было необходимостью и в некоторых случаях было продиктовано соображениями безопасности государства. Времени на обсуждение на тот момент не было, да и результат обсуждений в палатах Федерального Собрания, с учетом большого количества представителей, не разделяющих политику Б.Н.Ельцина, предсказать было сложно. Стране нужны были оперативные решения текущих социально-экономических вопросов, и Б.Н.Ельцин исполнил их. В условиях становления государства законность отходила на второй план, власть руководствовалась, в первую очередь, принципами целесообразности.

Использование скрытых полномочий предполагает высокую степень ответственности лидера государства, так как именно от его действий, моральных качеств могут зависеть судьбы людей. Однако концепция реализации скрытых полномочий главой государства может нести угрозу реализации принципа разделения властей. Ощущение огромной власти, которую никто не сдерживает, понимание того, что любые действия можно подстроить под соответствующую норму закона, очень опасно для молодой демократии. Поэтому, как только в стране создается стабильная политическая обстановка, необходимо, чтобы теория разделения властей стала реально действующей, чтобы начала работать система сдержек и противовесов.

В России исторически так сложилось, что идеи о единоличной власти главы государства очень распространены. Однако, как показывает практика, с укреплением социально-экономического положения государства эффективной оказывается не президентская республика, а смешанная и парламентская. На наш взгляд, только данные виды республики позволяют наиболее полно реализовать систему сдержек и противовесов.

Как верно заметил профессор М.А.Краснов, «границы возможностей субъекта права заканчиваются там, где начинается несогласие с такими возможностями со стороны иных субъектов права, при споре подтвержденное решением суда» [13].

Современные реалии российской политической жизни таковы, что Президент обладает огромными полномочиями, которые реализуются в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти. Естественно, Президент единолично физически не может справиться с взятыми на себя полномочиями.

От его имени начинает действовать Администрация Президента, которая разрастается все больше и больше. Она превращается в мощный теневой кабинет, который пытается подменить все органы власти, всех проконтролировать. Никому не известные, не подконтрольные ни одному органу государства чиновники принимают решения по важнейшим вопросам государственной жизни и не отвечают за последствия их реализации. В состав Администрации Президента входят полномочные представители Президента. По мнению некоторых исследователей, введение института полномочных представителей президента в федеральных округах ставит под вопрос конституционный механизм разделения властей в регионах [14]. Реализация в полном объеме явных и скрытых полномочий полпредов, как показывает практика, существенно ограничивает полномочия избранных глав субъектов федерации. Возникает феномен фактического делегирования полномочий от конституционных институтов региональной власти к внеконституционным административным институтам, а также резкого расширения прерогатив последних по контролю над первыми.

В стандартной ситуации институт полпредов выступает как механизм контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации. Вместе с тем потенциально полпреды являются важным политическим инструментом, находящимся в распоряжении главы государства, элементом института его «скрытых» полномочий, позволяющим в кризисные периоды проводить директивы Президента РФ на местах.

В последнее время о скрытых полномочиях Президента практически не говорят. Возможно, это обусловлено тем, что Президент не использует их, а возможно, тем, что общественность перестала реагировать на действия руководства страны, которые в принципе можно было бы охарактеризовать как реализацию скрытых полномочий.

Выборы в Госдуму в декабре 2011 года показали, что активная гражданская позиция в нашей стране существует, граждане понимают, что необходимы перемены, в стране должна быть политическая альтернатива, реально работающий механизм сдержек и противовесов. Только в этом случае возможно прогрессивное социально-экономическое развитие государства, при котором понятие «скрытые полномочия главы государства» уйдет в историю.

ПРИМЕЧАНИЯ

[1] Толковый словарь живого великорусского языка В. И. Даля / ред. И. А. Бодуэн де Куртенэ [Электронный ресурс]. М., 2004. URL: http://slovari.ru/

[2] Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка [Электронный ресурс] / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. URL: http://slovari.ru/

[3] Краснов, М. А. Персоналистский режим в России: Опыт институционального анализа. М., 2006. С. 19.

[4] Указ Президента РФ «О Кон­сти­туционном Суде Рос­сийской Федерации» от 7 октября 1993 г. // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3921.

[5] Указ Президента Российской Федерации «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноября 1994 г. № 2137; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декаб­ря 1994 г. № 2166; Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа, зоне Осетино-Ингушского конфликта» от 9 декаб­ря 1994 г. № 1360; Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. No 1360 // Справ. правовая система «Гарант Эксперт».

[6] Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 10-П; «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноя­бря 1994 г. № 2137; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 2166; Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 1360; Указ Президента Российской Федерации «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» от 2 ноября 1993 г. № 1833 // Справ. правовая система «Гарант Эксперт».

[10] Шеховцов, В. А. Конституция России и конституционный контроль: учеб. пособие. М., 2008. С. 48.

[11] Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г., № 1969 „О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации“ и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Справ. правовая система «Гарант Эксперт».

[12] Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г., № 1969 „О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации“ и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Собр. законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.

[13] Краснов, М. А. Институциональный фактор искажения духа // Конституц. вестн. 2008. № 1 (19). С. 30.

[14] Лысенко, В. Н. Перспективы федерализма в Рос­сии. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Казан. федералист. 2002. № 2. С. 25.

Статья написана по материалам сайтов: studwood.ru, www.finexg.ru, rusrand.ru.

»

Помогла статья? Оцените её
1 Star2 Stars3 Stars4 Stars5 Stars
Загрузка...
Добавить комментарий

Adblock detector